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??? 農(nóng)村環(huán)境是我國環(huán)境保護戰(zhàn)略的重要組成部分，也是實現(xiàn)全面小康社會的重要一環(huán)。然而現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境治理體制已難以適應新形勢下農(nóng)村環(huán)境保護的需求。本文分析了當前我國存在的農(nóng)村環(huán)境保護壓力巨大，治理能力薄弱、治理體系不完善，重建設、輕管理，重環(huán)境基礎設施硬件建設、輕環(huán)境保護意識軟件建設等問題，并提出在“十三五”時期，應創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理思路和管理方式，積極做好重點區(qū)域連片整治、典型地區(qū)試點示范，分類分區(qū)引導農(nóng)村環(huán)境保護工作等建議，以期為我國“十三五”時期農(nóng)村環(huán)境保護提供借鑒。
??? 引 言
??? “十三五”是生態(tài)文明建設深入期，也是全面建成小康社會的決勝時期。建設社會主義生態(tài)文明，離不開我國廣大的農(nóng)村地區(qū)。全面建成小康社會，農(nóng)村是重中之重。2016年國家推行農(nóng)村土地改革，即農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，必將加速農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉，促進傳統(tǒng)的農(nóng)村生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關系變革，給農(nóng)村環(huán)境保護帶來新的契機。與此同時，國家實施省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，如何組織實施屬地污染防治任務，建立行之有效的跨部門、跨層級協(xié)作機制，成為農(nóng)村環(huán)境保護亟需解決的現(xiàn)實問題;隨著新型城鎮(zhèn)化過程不斷推進，農(nóng)村空心化、農(nóng)村空間被擠占、資源能源消耗加劇、環(huán)境污染嚴重等問題愈加顯現(xiàn)，這也對農(nóng)村環(huán)境保護提出了新要求。
??? 農(nóng)村環(huán)保存在的主要問題
??? 國家實行“以獎促治”政策以來，全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治取得明顯成效，支持了5.9萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，1.1億農(nóng)村人口直接受益。但是農(nóng)村環(huán)境問題尚未得到根本扭轉，生活污染與農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染并存，點源污染與面源污染交織，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉移，諸多環(huán)境問題嚴重危害群眾健康，制約經(jīng)濟發(fā)展，影響社會穩(wěn)定，農(nóng)村環(huán)境形勢依然嚴峻。
??? 農(nóng)村環(huán)境治理壓力依然巨大
??? 農(nóng)村垃圾、污水產(chǎn)生量大，處理率低，農(nóng)業(yè)面源污染嚴重，與全面建成小康社會和農(nóng)村生態(tài)文明建設目標存在巨大差距。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國農(nóng)村每年產(chǎn)生垃圾約1.5億噸，其中只有一半得到處理。全國農(nóng)藥(圖1)、化肥(圖2)、農(nóng)膜(圖3)使用量大，農(nóng)藥、化肥有效利用率低。2014年，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜使用量分別達到181萬噸、5996萬噸、258萬噸，其中農(nóng)藥、農(nóng)膜使用量分別是有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(1991年)以來的2倍和4倍，化肥使用量是有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(1978年)以來的7倍。2014年中國環(huán)境狀況公報顯示，我國是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國，每年地膜使用量超過其他國家的總和。農(nóng)業(yè)源污染COD、氨氮分別占到總排放量的約50%、32%。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于經(jīng)營規(guī)模小、布局分散，生產(chǎn)經(jīng)營粗放、缺乏污染治理設施，成為農(nóng)村環(huán)境污染的重要來源。
??? 農(nóng)村環(huán)境綜合整治有待進一步深化
??? 以污染防治為主，對生態(tài)環(huán)境保護力度不夠，重環(huán)境基礎設施硬件建設，輕環(huán)境保護意識軟件建設，重建設、輕管理等問題日益顯露。目前全國尚有63%和80%的行政村沒有開展生活垃圾處理和生活污水處理。我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會和自然條件差異巨大，農(nóng)村環(huán)境問題復雜，亟需因地制宜探索分類分區(qū)、多樣化的農(nóng)村環(huán)境綜合整治模式。
??? 農(nóng)村環(huán)境治理能力較低，治理體系不完善
??? 農(nóng)村環(huán)境保護體制機制不健全是重要根源。我國農(nóng)村普遍以政府作為治理的唯一主體，治理主體單一;地方政府對農(nóng)村環(huán)境問題缺乏認識，管理不到位;農(nóng)村環(huán)境治理投入模式和機制尚未建立，現(xiàn)有資金投入與資金需求差距較大;農(nóng)村環(huán)保能力不足，監(jiān)管人員、運行人員和技術力量都很薄弱，監(jiān)管體制低效，點狀污染源監(jiān)管乏力;農(nóng)村環(huán)境管理機制不到位，缺乏長效運行機制?，F(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境管理體制已經(jīng)難以適應新形勢農(nóng)村環(huán)境保護的需求，亟需探索系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化管理方式，提高治理能力和治理體系現(xiàn)代化成為迫切需要。
??? 農(nóng)村環(huán)保重點工作建議
??? “十三五”時期，圍繞農(nóng)村環(huán)境治理“五個轉變”，建立政府、市場、社會組織以及村民共同參與的多元共治的治理體系，力爭形成國家指導、省級督管、市級統(tǒng)籌、縣級負責、鎮(zhèn)村協(xié)助、村民參與的工作體系，形成重點區(qū)域連片整治、典型地區(qū)試點示范，分類引導農(nóng)村環(huán)境保護的工作格局。
??? 重點做好農(nóng)村環(huán)境治理“五個轉變”
??? 充分發(fā)揮改革紅利， 轉變農(nóng)村環(huán)境保護思路與方式
??? 一是農(nóng)村環(huán)境治理方式由以“治”為主，向“治”“用”“?！毕嘟Y合轉變，實行全過程治理與循環(huán)利用相結合的系統(tǒng)治理;
??? 二是農(nóng)村環(huán)境治理主體由政府主導向多元主體共治轉變，形成包括政府、市場、社會組織以及村民共同參與推動農(nóng)村環(huán)境治理局面;
??? 三是農(nóng)村環(huán)境保護責任主體由以環(huán)保部門為主向環(huán)保部門與地方共同負責轉變，重點落實地方屬地責任，推動黨政同責、一崗雙責;
??? 四是農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管模式由被動、粗放監(jiān)管向主動、信息化監(jiān)管轉變，利用環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、天地一體化監(jiān)控平臺、環(huán)保大數(shù)據(jù)、云計算等管理信息系統(tǒng)主動監(jiān)控;
??? 五是農(nóng)村環(huán)境綜合整治由運動式向常態(tài)化轉變，由點狀、破碎化向重點區(qū)域連片整治轉變，整縣推進，形成規(guī)模效應和質(zhì)量效應。
??? 變革與創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境污染治理模式
??? 農(nóng)村垃圾治理一方面重點圍繞就地消納、減量化和資源化開展，逐步探索農(nóng)村垃圾分類回收機制。另一方面合理布局，統(tǒng)籌規(guī)劃垃圾轉運體系，完善“村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”模式和處理工藝，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、人口密度以及相鄰鎮(zhèn)村距離、地形等，科學劃分垃圾處理輻射范圍，系統(tǒng)設立垃圾收集點，合理劃定轉運路線。因地制宜提高鎮(zhèn)村垃圾處理能力，健全長效運行機制。
??? 農(nóng)村污水治理以推動小流域生態(tài)循環(huán)模式為突破口，實施全過程污染防治;以構建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，減少廢水排放，增強循環(huán)利用;以建設人工濕地或生態(tài)河道等方式，加強生態(tài)保護，提升小流域環(huán)境承載力。同時，重點圍繞農(nóng)村污水處理設施的建設與管理共同推動污水治理。一手抓建設，推進符合當?shù)靥攸c的處理技術工藝的集中式污水處理廠和小型、分散式污水處理設備建設。一手抓管理，確保農(nóng)村污水處理設施長效運行和維護。
??? 農(nóng)村面源污染治理以畜禽養(yǎng)殖污染防治和有機食品生產(chǎn)基地建設為重點，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用。畜禽糞污、農(nóng)膜、農(nóng)作物秸稈實現(xiàn)資源化、綜合循環(huán)再利用和無害化處理。積極發(fā)展生物質(zhì)能、有機肥等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，引導村民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉變。推動有機肥、生物藥劑推廣使用，確?；省⑥r(nóng)藥使用量零增長，減量使用。開展農(nóng)村土地土壤環(huán)境監(jiān)督管理，有序開展耕地污染治理與修復試點工作。
??? 積極謀劃新形勢下的農(nóng)村環(huán)境管理
??? 應對環(huán)保機構垂管形勢，農(nóng)村環(huán)境保護應重點加強屬地管理，落實屬地責任，推進責任制度化、清單化，有效落實環(huán)保部門與其他部門的環(huán)境保護責任。建立縣級環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制，解決縣級環(huán)保局上收后的綜合協(xié)調(diào)問題。提高農(nóng)村環(huán)境保護能力建設，推動鎮(zhèn)村環(huán)境保護機構建設，突出基層環(huán)境執(zhí)法。建立健全環(huán)境保護部門與其他部門，如與公安、農(nóng)辦、水利、住建、城管等的聯(lián)動機制，理順部門關系，建立高效協(xié)作機制。
??? 實施農(nóng)村土地“三權分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，加快了農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉，使得農(nóng)村土地越來越多地集中到少數(shù)人手中，形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。與此同時，會解放更多的農(nóng)村人口，間接推動城鎮(zhèn)化進程。新型城鎮(zhèn)化過程拉動農(nóng)村人口向城市流動，使得更多的農(nóng)村人口擁有強烈的意愿流轉農(nóng)村土地。城鎮(zhèn)化過程與農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉呈現(xiàn)正反饋的關系。家庭式散戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營逐漸減少，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體愈加集中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為農(nóng)村環(huán)境保護重點監(jiān)管細胞。應對農(nóng)村土地“三權分置”形勢，應重點圍繞新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加強農(nóng)村土地土壤保護與輪作修復，推動化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等購買、施用、回收全過程管理，明確新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的環(huán)境責任，強化對其監(jiān)督管理，推動農(nóng)村環(huán)境保護精細化管理。
??? 推進重點區(qū)域農(nóng)村環(huán)境連片整治
??? 連片整治應以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目標，堅持生態(tài)系統(tǒng)完整性和山水林田湖統(tǒng)一體的原則，以國家重要調(diào)水工程地區(qū)，重要飲用水水源地周邊以及京津冀、長三角、珠三角和長江經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)村莊為重點，按照小流域治理模式，統(tǒng)籌設計有序推進新一輪農(nóng)村環(huán)境連片整治。深化農(nóng)村環(huán)境綜合整治內(nèi)容，拓展模式，強化監(jiān)管，重點建立長效管理機制和運行機制，培育發(fā)展環(huán)境治理市場主體。充分運用財政、金融、價格等多種手段，營造有利的市場和政策環(huán)境，吸引社會資本投入農(nóng)村環(huán)境治理。通過采取政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務、第三方治理等方式，推進農(nóng)村生活污水垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染防治、秸稈綜合利用等設施建設和長效運行維護。
??? 建立信息化的農(nóng)村環(huán)境綜合整治集成數(shù)據(jù)庫和天地一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)控信息平臺，推動農(nóng)村環(huán)境保護大數(shù)據(jù)、云計算等信息化建設。將全國開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村信息集成，支持數(shù)據(jù)調(diào)取、空間布局展示、區(qū)域模擬、成效評估對比等。對已經(jīng)完成農(nóng)村環(huán)境綜合整治的地區(qū)，應加強農(nóng)村環(huán)保實用技術指導和服務，鞏固綜合整治成果，深化農(nóng)村環(huán)境綜合整治內(nèi)涵，提高建設質(zhì)量和管理水平，輻射帶動周邊農(nóng)村環(huán)境保護，進一步發(fā)揮環(huán)境綜合整治質(zhì)量效應。
??? 建立分類引導的農(nóng)村環(huán)境保護發(fā)展格局
??? 在大中型城市周邊地區(qū)，重點推動城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展，探索優(yōu)化城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、以城帶鄉(xiāng)、一體發(fā)展的農(nóng)村環(huán)境保護道路。實施“農(nóng)村包圍城市”的環(huán)境治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)二元結構導致的城鄉(xiāng)斷裂是造成我國農(nóng)村環(huán)境問題的深層結構性原因，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、二元化的政策和制度是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的根本所在，將農(nóng)村環(huán)境治理與城市環(huán)境保護并重，實現(xiàn)以城市環(huán)境保護為重點的環(huán)境治理模式逐步向農(nóng)村轉移，形成城鄉(xiāng)環(huán)境保護一體化發(fā)展格局。
??? 在重點城鎮(zhèn)化地區(qū)，重點解決工業(yè)和城市污染向農(nóng)村轉移問題，一是加強控制污染轉移法律法規(guī)建設，針對新《環(huán)境保護法》第20條要義“區(qū)域聯(lián)防杜絕污染轉移”，配套工業(yè)和城市污染向農(nóng)村轉移法治政策;二是應強化城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌，加快城鄉(xiāng)環(huán)境保護基礎設施建設，加強城市污染物源頭控制，解決城市廢棄物二次污染問題;三是應強化農(nóng)村環(huán)境準入，建立農(nóng)村環(huán)境準入負面清單，控制城市產(chǎn)業(yè)梯度轉移;四是完善監(jiān)督舉報制度，充分發(fā)揮農(nóng)村群眾的監(jiān)督作用。
??? 在重要生態(tài)功能地區(qū)，探索限制開發(fā)地區(qū)自然資源資產(chǎn)支撐的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相促進的農(nóng)村環(huán)境保護道路，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保理事會和環(huán)保合作社模式。在集中連片特困地區(qū)，探索貧困落后地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化、政治建設與生態(tài)文明建設相融合的農(nóng)村環(huán)境保護道路，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保精準扶貧模式。在少數(shù)民族聚居地區(qū)，探索民族地區(qū)通過特色發(fā)展引領的農(nóng)村環(huán)境保護道路，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護自治模式。
??? 深化典型地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護改革與創(chuàng)新
??? 堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，培育農(nóng)村環(huán)境治理多元主體，提高農(nóng)村居民環(huán)境保護意識，建立健全農(nóng)村環(huán)境保護制度體系，是破解農(nóng)村環(huán)境問題的關鍵。結合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然稟賦差異和農(nóng)村環(huán)境狀況，分類選取典型地區(qū)開展農(nóng)村環(huán)境保護改革，重點圍繞農(nóng)村環(huán)境保護目標責任制、資金投入機制、環(huán)境治理市場機制、環(huán)境保護基礎設施長效運行機制、監(jiān)督檢查機制、部門協(xié)調(diào)機制和公眾參與機制等方面，整縣推進綜合改革與創(chuàng)新，推動治理能力和治理體系現(xiàn)代化。明確各部門職能和管理權限邊界，逐步形成“一級抓一級、層層抓落實”的推進機制。加強部門間橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立部門間聯(lián)動機制，齊抓共管，形成合力。合理運用環(huán)境稅費、生態(tài)補償和環(huán)境治理第三方運營等激勵手段，鼓勵改革探索，創(chuàng)新突破，探索促進縣域經(jīng)濟社會建設與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，用制度保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
??? 結 語
??? “十三五”時期，我國農(nóng)村環(huán)境保護工作任重道遠，亟需轉變治理思路和管理方式，重點探索治理、循環(huán)利用和保護有機結合體系。與此同時，建立環(huán)境準入負面清單，探索農(nóng)村生態(tài)保護紅線，實行制度化、清單式、網(wǎng)格化管理，成為農(nóng)村環(huán)境保護的重要抓手;創(chuàng)新農(nóng)村土地“三權分置”形勢下的新型城鎮(zhèn)化模式，科學引導農(nóng)村人口流動，破解農(nóng)村空間被擠占、農(nóng)村空心化等問題，加強農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體監(jiān)管，成為新時期農(nóng)村環(huán)境管理的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村環(huán)境綜合整治仍然是新時期農(nóng)村環(huán)境保護工作的主要內(nèi)容。我國農(nóng)村差異巨大，生態(tài)環(huán)境問題復雜，仍有半數(shù)以上農(nóng)村尚未開展環(huán)境綜合整治，如何使農(nóng)村居民“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”成為農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重要內(nèi)涵;如何擴大農(nóng)村環(huán)境綜合整治范圍、深化模式、建立長效機制、發(fā)揮規(guī)模和質(zhì)量效應是今后推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重點。同時，垃圾分類回收是解決農(nóng)村垃圾問題的關鍵，但是鑒于我國農(nóng)村居民傳統(tǒng)的生活習慣和薄弱的環(huán)境意識，對農(nóng)村環(huán)境保護來說是一項長期而艱巨的任務。
