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生活垃圾焚燒發(fā)電項目是對生活垃圾進(jìn)行減量化、資源化和無害化處理的重要方式，作為新能源發(fā)電項目的重要類型，垃圾焚燒發(fā)電項目已逐步顯現(xiàn)出其自身的優(yōu)勢。然隨著垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，項目在規(guī)劃選址、污染物排放、鄰避效應(yīng)、運行監(jiān)測、信息公開等方面仍然存在諸多法律風(fēng)險。為有效防控風(fēng)險，本律師團(tuán)隊基于現(xiàn)行法律、政策規(guī)定及既往實務(wù)經(jīng)驗，現(xiàn)對企業(yè)在開發(fā)建設(shè)或投資生活垃圾焚燒發(fā)電項目中需重點關(guān)注的問題梳理如下：
一、項目選址規(guī)劃需合法合規(guī)
（一）垃圾焚燒發(fā)電項目選址基本要求
1.垃圾焚燒發(fā)電廠的選址須符合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等，且需滿足當(dāng)?shù)仃P(guān)于大氣污染防治、水資源保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)等要求；
2.垃圾焚燒發(fā)電項目應(yīng)符合“三區(qū)三線”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠(yuǎn)離生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，并設(shè)定防護(hù)距離，明確四至邊界。同時，禁止在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田等國家及地方法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策明確禁止污染類項目選址的區(qū)域內(nèi)建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電項目，不得在城市建成區(qū)新建垃圾焚燒發(fā)電廠。
3.對于環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到要求且無有效削減措施的區(qū)域、可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不能達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求的區(qū)域不鼓勵建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目。
4.垃圾焚燒發(fā)電廠選址應(yīng)充分考慮對周邊居民影響、配套設(shè)施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。
從整體看，國家對生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址有著較高的要求，若要順利推進(jìn)項目開展，規(guī)劃合法合規(guī)是首要條件，建議企業(yè)在擬開發(fā)建設(shè)或投資垃圾焚燒發(fā)電項目之前，先行開展可行性研究工作，超前謀劃項目選址，做好前期調(diào)研工作，確保項目選址符國家產(chǎn)業(yè)及土地供應(yīng)政策等要求，符合項目所在地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃以及環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃中規(guī)定的相關(guān)要求，避免因規(guī)劃存在問題導(dǎo)致項目無法順利推進(jìn)。除此之外，鑒于垃圾焚燒發(fā)電項目涉及垃圾存貯、處置、廢渣灰渣排放，故項目選址還應(yīng)當(dāng)結(jié)合垃圾運輸、運轉(zhuǎn)、灰渣處理、排放等綜合情況綜合考量后確定，確保發(fā)電廠運營后能夠具備良好的交通運轉(zhuǎn)條件。
【參閱案例】
在某環(huán)保能源有限公司垃圾焚燒發(fā)電項目報批過程中，H省生態(tài)環(huán)境廳對該項目環(huán)評文件作出不予批準(zhǔn)的行政許可決定，理由在于：該項目廠址占地類型屬于《XX縣土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》中的林地。項目選址不符合《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）中土地利用規(guī)劃的要求，土地規(guī)劃調(diào)整尚未得到省政府批復(fù)。
二、環(huán)保問題系重中之重
垃圾焚燒發(fā)電作為垃圾無害化、清潔化處理的方式之一，本就是為了解決“垃圾圍城”、“垃圾上山下鄉(xiāng)”等突出環(huán)境問題，屬于國家認(rèn)定的重點民生基礎(chǔ)設(shè)施工程。但即便如此，垃圾發(fā)電廠在運行過程中仍然不可避免地會產(chǎn)生不同種類污染物的問題，例如焚燒過程中產(chǎn)生的煙氣，垃圾堆放產(chǎn)生的滲瀝液、垃圾焚燒后產(chǎn)生的爐渣、煙氣處理收集的飛灰等，此外垃圾堆放產(chǎn)生的惡臭以及廠內(nèi)機(jī)械動力設(shè)備產(chǎn)生的噪音也可能對環(huán)境造成污染，由此引發(fā)的“二次污染”成為項目環(huán)保隱患。因此環(huán)保要求對垃圾焚燒發(fā)電項目而言至關(guān)重要，對于該類項目的具體準(zhǔn)入環(huán)境，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，即從項目的規(guī)劃、選址、技術(shù)、污染物排放等角度提出了相應(yīng)要求，故對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，應(yīng)做好項目的環(huán)境影響評價工作，建立完備的環(huán)境管理制度和有效的環(huán)境管理體系，確保項目建設(shè)和運行后，環(huán)境質(zhì)量滿足相應(yīng)環(huán)境功能區(qū)的要求。
此外，作為我國環(huán)境法制體系的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟自2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂實施以來，進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時期。垃圾焚燒發(fā)電項目作為與環(huán)境緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)項目，自然而然會受到更多的關(guān)注，“一不留神”就會成為公益訴訟案件的被告，一旦違法證據(jù)確鑿，垃圾焚燒發(fā)電項目所屬的企業(yè)不僅會面臨承擔(dān)巨額的環(huán)境生態(tài)修復(fù)費用，往往還會被要求停業(yè)整頓、賠禮道歉等。對涉事垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)而言，不僅是經(jīng)濟(jì)損失，還可能會導(dǎo)致項目停滯、企業(yè)名譽(yù)受損等不利后果。
因此，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在運行過程中，應(yīng)格外關(guān)注環(huán)境保護(hù)，在可靠和穩(wěn)定處理生活垃圾的同時，須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，可通過采取優(yōu)化工藝流程，改善垃圾處置技術(shù)和方式、提升設(shè)備運營水平等方式最大程度降低污染物排放濃度，避免項目產(chǎn)生環(huán)保違法問題致使企業(yè)受到行政處罰或更甚者陷入環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中。
【參閱案例】
最高法發(fā)布2021年度人民法院環(huán)境資源審判典型案例之九——江蘇大吉發(fā)電有限公司與北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所大氣污染責(zé)任糾紛案【江蘇省高級人民法院(2020)蘇民終158號】江蘇大吉發(fā)電有限公司系鹽城市區(qū)唯一的生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)。按照國家規(guī)定，該公司垃圾焚燒發(fā)電項目自2016年1月1日起應(yīng)執(zhí)行更為嚴(yán)格的新排放標(biāo)準(zhǔn)，由于未及時開展焚燒爐技術(shù)改造工作，導(dǎo)致二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物一直不能實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)關(guān)鑒于公司生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及重大社會公共利益，多次對其處以罰款的行政處罰，未實施停產(chǎn)整治等強(qiáng)制措施。北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所以該公司為被告，提起民事公益訴訟。本案經(jīng)過二級人民法院審理，最終認(rèn)定江蘇大吉發(fā)電有限公司長期超標(biāo)排放造成大氣污染，損害環(huán)境公共利益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，故判令其賠償大氣環(huán)境治理費用5561511.93元，在江蘇省級媒體上向社會公開賠禮道歉，支付鑒定費等。
三、“鄰避效應(yīng)”問題不容忽視
隨著生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時期，國家大力推行生活焚燒處理設(shè)施建設(shè)。垃圾焚燒發(fā)電項目是重要的民生工程，是治污單位，同樣也是排污單位，故建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠可能會對周圍環(huán)境構(gòu)成潛在威脅。近年來，隨著社會大眾的環(huán)保意識日漸增強(qiáng)，由垃圾焚燒發(fā)電廠選址而引發(fā)的群眾信訪及群體性事件也日益增多，例如廣州番禺、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均曾以垃圾焚燒發(fā)電會引發(fā)環(huán)保問題為由，以不同的方式表達(dá)了他們對于垃圾焚燒發(fā)電項目的質(zhì)疑與反對。“鄰避”問題成了垃圾焚燒發(fā)電項目在選址和建設(shè)過程中繞不開的難題。
因此，作為建設(shè)單位而言，在項目建設(shè)前期應(yīng)加強(qiáng)項目選址論證，科學(xué)合理開展“鄰避”項目廠址比選工作，積極開展包括項目建設(shè)對周邊區(qū)域和相鄰城鄉(xiāng)居民點及有關(guān)設(shè)施的安全性、項目自身安全性等內(nèi)容的分析。同時，為更好的防范和化解各類“鄰避”問題，建設(shè)單位應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)卣块T，在項目屬地社區(qū)、入村廣泛開展調(diào)研，認(rèn)真傾聽群眾意見，系統(tǒng)性地分析各方訴求。要圍繞周邊群眾重點關(guān)注的問題深入開展解疑釋惑工作，將垃圾焚燒發(fā)電廠的焚燒技術(shù)裝備、污染控制等內(nèi)容制作成宣傳冊或者宣傳視頻，廣泛宣傳、循環(huán)播放，爭取群眾對項目建設(shè)的信任和理解，并建立廣泛牢固的群眾基礎(chǔ)，變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”。
【參閱案例】
宜昌夷陵區(qū)化解垃圾焚燒發(fā)電項目在醞釀之初就引發(fā)了“鄰避效應(yīng)”，區(qū)政府先后組織群眾到杭州、蘇州、常州、仙桃等地垃圾焚燒廠參觀考察，通過實地參觀、走訪座談、專家咨詢等方式，將群眾心中的疑慮打消，同時建設(shè)配套環(huán)保教育基地、科普教育基地、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地、工業(yè)旅游基地和黨建基地，帶動周邊3個村的路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力解決征地農(nóng)民及子女就業(yè)問題，讓群眾切實感受到項目落地帶來的實惠。
四、數(shù)據(jù)監(jiān)測環(huán)節(jié)需高度重視
環(huán)保部于2017年印發(fā)了《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項的通知》，要求垃圾焚燒企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹、聯(lián)”三項任務(wù)以來，生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境管理整體水平有了明顯提升，為自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行業(yè)環(huán)境管理打好了扎實基礎(chǔ)。2020年1月1日，生態(tài)環(huán)境部出臺的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》正式實施，該管理規(guī)定要求所有投入運行的垃圾焚燒廠在投入運行之時，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范安裝使用自動監(jiān)測設(shè)備，與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)，并確保自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確、完整、有效，該規(guī)定同時明確了自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境違法判定證據(jù)使用。次日，生態(tài)環(huán)境部在門戶網(wǎng)站開始向社會公開全國生活垃圾焚燒發(fā)電廠顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳等5項常規(guī)大氣污染物和焚燒爐爐膛溫度的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)。生態(tài)環(huán)境部通過大數(shù)據(jù)分析，依法打擊環(huán)境違法行為，特別是自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假等逃避監(jiān)管行為。
由于我國對自動檢測數(shù)據(jù)弄虛作假違法行為持零容忍、嚴(yán)打擊態(tài)度，故垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在日常管理運作過程中，應(yīng)將數(shù)據(jù)監(jiān)測工作作為重點關(guān)注問題，首先應(yīng)建立完善的數(shù)據(jù)監(jiān)測和計量管理制度，定期對監(jiān)測設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行維護(hù)，保證數(shù)據(jù)傳輸穩(wěn)定；其次，對各項數(shù)據(jù)、信息應(yīng)詳細(xì)記錄存檔，并按照相關(guān)監(jiān)管部門的要求形成日報表、月報表、季報表、年報表等，實時上傳相關(guān)數(shù)據(jù)，及時對監(jiān)測和計量數(shù)據(jù)進(jìn)行保存，以供隨時監(jiān)管部門和人員查詢；最后，企業(yè)應(yīng)在廠區(qū)內(nèi)顯著位置設(shè)置顯示屏，把監(jiān)控數(shù)據(jù)實時向社會公開公布，便于社會公眾查看、監(jiān)督。
【參閱案例】
生態(tài)環(huán)境部對浙江省舟山旺能環(huán)保能源有限公司抽查時發(fā)現(xiàn)，該焚燒廠在焚燒爐爐溫低于850℃“烘爐”期間投加垃圾（《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》要求爐溫≥850℃時才可投入垃圾）。該行為違反《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》第十三條，認(rèn)定為“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”。依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條第三項規(guī)定，舟山市生態(tài)環(huán)境局對該焚燒廠處以29萬元罰款。
五、項目建設(shè)及運營全過程應(yīng)保持信息公開
垃圾焚燒發(fā)電項目屬于應(yīng)依法公開環(huán)境信息的重點排污單位，垃圾發(fā)電項目所屬企業(yè)作為環(huán)境信息依法披露的責(zé)任主體，在項目建設(shè)及運營全過程均應(yīng)按照相關(guān)要求，全程保持信息公開，根據(jù)《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》相關(guān)規(guī)定，垃圾發(fā)電項目開展全過程信息公開應(yīng)做到以下幾個“應(yīng)當(dāng)”：
1.應(yīng)針對項目建設(shè)的不同階段，制定完整、細(xì)致的環(huán)境信息公開方案；
2.應(yīng)當(dāng)建立健全環(huán)境信息依法披露管理制度，規(guī)范工作規(guī)程，明確工作職責(zé)，建立準(zhǔn)確的環(huán)境信息管理臺賬，妥善保存相關(guān)原始記錄，科學(xué)統(tǒng)計歸集相關(guān)環(huán)境信息；
3.所使用的相關(guān)數(shù)據(jù)及表述應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計等方面的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范要求，優(yōu)先使用符合國家監(jiān)測規(guī)范的污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)、排污許可證執(zhí)行報告數(shù)據(jù)等。
4.應(yīng)當(dāng)依法、及時、真實、準(zhǔn)確、完整地披露環(huán)境信息，披露的環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)簡明清晰、通俗易懂，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。
同時根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》的規(guī)定，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)還應(yīng)向社會定期公布運行基本情況，公示污染物排放數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。通過駐場監(jiān)管、公眾監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)杠桿等手段進(jìn)行監(jiān)管，采用信息化、互聯(lián)網(wǎng)+、開發(fā)APP等方式實現(xiàn)全過程監(jiān)管。加強(qiáng)全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理管理信息系統(tǒng)上報工作，所有規(guī)劃、在建和運行的焚燒項目情況必須將相關(guān)信息錄入系統(tǒng)并及時更新。
基于上述規(guī)定，信息公開屬于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的法定義務(wù)，若違反上述規(guī)定，還將面臨被生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，通報批評，并處以罰款等行政處罰。因此發(fā)電企業(yè)在建設(shè)、運行過程中，應(yīng)對項目前期規(guī)劃選址情況、環(huán)評信息、建設(shè)工程開展、監(jiān)測數(shù)據(jù)等向社會公開，實現(xiàn)垃圾發(fā)電企業(yè)最大限度的信息公開。同時，可以通過企業(yè)網(wǎng)站或在廠區(qū)周邊顯著位置設(shè)置電子顯示屏等方式公開企業(yè)在線監(jiān)測環(huán)境信息和煙氣停留時間、煙氣出口溫度、排放物濃度等自動監(jiān)測環(huán)境信息。在保證安全運行基礎(chǔ)上，建立與周邊公眾良好互動和定期溝通的機(jī)制與平臺，完善公眾參觀通道，引導(dǎo)全社會客觀認(rèn)識生活垃圾處理問題，提升公眾對垃圾焚燒項目的接受和認(rèn)可度，從而凝聚共識，確保項目的順利開展和運營。
