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長江是中華民族的母親河，是中華民族發(fā)展的重要支撐，保護好長江流域是維護國家生態(tài)安全的重大需求，事關(guān)中華民族的生存發(fā)展與未來。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），自2021年3月1日施行，從根本上夯實了長江大保護的制度保障?！堕L江保護法》的制定與實施是將習(xí)近平總書記關(guān)于長江保護的重要指示和黨中央對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實的最有效措施，是我國首部以國家法律的形式為特定流域制定的法律，是我國生態(tài)環(huán)境法體系建設(shè)的標(biāo)志性成果。《長江保護法》以推進共抓大保護、不搞大開發(fā)，提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展為立法目標(biāo)，在立法理念和立法內(nèi)容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。下一步，需要通過落實權(quán)責(zé)、加強監(jiān)管與執(zhí)法、完善制度機制保障等措施促進《長江保護法》的落地實施。
落實長江流域生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重大舉措
為長江流域綜合治理提供新遵循。加強流域綜合治理與保護是促進流域可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，也是維護江河健康的客觀需要?！堕L江保護法》是我國第一部立足流域綜合治理的立法，為實施流域綜合治理提供了法律依據(jù)。為以后其他流域生態(tài)環(huán)境保護立法建設(shè)提供了完整性、系統(tǒng)性立法創(chuàng)新與實踐參考，對于適時推進黃河流域立法，以及其他流域立法具有重要借鑒意義。
為長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立“規(guī)矩”。推動長江流域走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，是黨中央、國務(wù)院主動適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，科學(xué)謀劃中國經(jīng)濟新棋局，做出的既利當(dāng)前又惠長遠(yuǎn)的重大決策部署?！堕L江保護法》是我國依法保護長江流域生態(tài)系統(tǒng)，推進生態(tài)優(yōu)先原則落地的重要嘗試。在其出臺前，長江流域整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風(fēng)險隱患較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，綠色發(fā)展相對不足，相關(guān)法律體系不能滿足長江流域生態(tài)環(huán)境保護與管理的需要。《長江保護法》統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護與治理，體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，將長江流域資源的相關(guān)要素、多種價值和生態(tài)服務(wù)功能進行綜合平衡，通過立法穩(wěn)固下來，為生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展提供了根本法律制度保障。
為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供新動力。《長江保護法》為長江經(jīng)濟帶的高質(zhì)量發(fā)展注入新動力，通過推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進轉(zhuǎn)型升級、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新等綠色發(fā)展途徑，為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供法律保障?！堕L江保護法》準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，強調(diào)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，共抓大保護、不搞大開發(fā)，充分發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，強力推動長江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。
鋪好長江流域綠色發(fā)展底色的重大保障
強調(diào)綠色發(fā)展?！堕L江保護法》首先強調(diào)長江流域要實施綠色發(fā)展，強調(diào)推進長江流域生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、建立開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評估機制、組織對各類開發(fā)區(qū)的資源能源節(jié)約集約利用情況開展定期評估等措施，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與管理，促進生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同與融合。
突出生態(tài)優(yōu)先。強調(diào)實施生態(tài)優(yōu)先，將長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)放在壓倒性位置。加大對長江流域的水污染防治與監(jiān)管力度，有效控制總磷排放總量、提高城鄉(xiāng)污水收集處理能力、制定更嚴(yán)格的地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。明確了跨區(qū)域橫向生態(tài)補償?shù)囊?，加大對長江流域上游生態(tài)功能重點區(qū)域生態(tài)補償力度，鼓勵長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護補償。強調(diào)推動長江流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，鼓勵社會資金建立市場化運作的長江流域生態(tài)保護補償基金，將市場化經(jīng)濟措施和財政式補償制度相結(jié)合，加強生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費。
加強空間管控。明確了生態(tài)環(huán)境空間管控內(nèi)容，加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管的有關(guān)要求，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，將生態(tài)保護紅線等已經(jīng)成熟的做法以法律條文的形式固化下來，進一步明確了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門對長江流域生態(tài)保護紅線實施統(tǒng)一監(jiān)管。
加大用水調(diào)節(jié)。重視農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約和面源污染控制，以實現(xiàn)水體功能分區(qū)目標(biāo)。重視生態(tài)用水的調(diào)配和保障，提出了長江干流、重要支流、重要湖庫控制斷面的生態(tài)流量、水位管控等指標(biāo)。區(qū)分了水生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，明確了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的涉及范圍，重視不同要素水體的標(biāo)準(zhǔn)銜接，有利于形成長江流域生態(tài)保護的標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)體系和規(guī)范體系。
創(chuàng)新體制機制?！堕L江保護法》立足我國國情，在流域管理模式方面做出了特色方案，首次在法律層面明確建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制，以協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌和解決各省市之間的橫向關(guān)系和矛盾，從而使流域總體規(guī)劃、流域環(huán)境和生態(tài)保護及修復(fù)制度、流域水質(zhì)管理和污染控制制度以及流域水資源管理規(guī)劃和運作等規(guī)劃政策聯(lián)系協(xié)調(diào)起來。
多措并舉推進《長江保護法》落地生效
落實各方責(zé)任。按照全流域統(tǒng)一管理要求，劃分流域治理保護相關(guān)事權(quán)，界定清晰流域上下游各地區(qū)、各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立起權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的實施運行機制。嚴(yán)格落實“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，長江流域各省市黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理負(fù)總體責(zé)任，貫徹落實《長江保護法》各項要求，制定和實施有利于生態(tài)環(huán)境保護的目標(biāo)任務(wù)、政策措施。長江流域各市縣黨委和政府承擔(dān)具體責(zé)任，統(tǒng)籌推進監(jiān)管執(zhí)法、市場規(guī)范、資金安排、宣傳教育等工作。
強化監(jiān)管執(zhí)法。加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管，綜合運用多重監(jiān)管手段，建立聯(lián)合懲戒和信息共享機制。完善執(zhí)法保障人才隊伍建設(shè)，完善執(zhí)法監(jiān)督和網(wǎng)格化監(jiān)管體系，加強長江流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)支持基礎(chǔ)能力建設(shè)，推進生態(tài)環(huán)境管理數(shù)字化智能化，加強區(qū)塊鏈、人工智能新技術(shù)融合應(yīng)用，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、信息化等技術(shù)在流域監(jiān)管執(zhí)法中的應(yīng)用，不斷提高執(zhí)法效能，實現(xiàn)流域管理的智能化與精準(zhǔn)化。強化市縣監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)，推進執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。推行流域污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。
加大制度保障。落實長江流域生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，推進長江流域環(huán)境資源專門審判機構(gòu)建設(shè)，統(tǒng)一涉長江流域環(huán)境資源案件的受案范圍和審理程序。構(gòu)建長江流域常態(tài)化司法協(xié)作機制，加強流域內(nèi)地區(qū)間在立案、審判、執(zhí)行方面的工作協(xié)調(diào)對接。探索建立跨省界和流域上下游重大生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加強案件篩選、索賠磋商和修復(fù)監(jiān)督。妥善審理環(huán)境公益訴訟，加強與行政處罰、刑事司法及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫鹊挠行с暯印?/span>
作者：董戰(zhàn)峰，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員、博導(dǎo)
