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財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評審 絕不是一場風(fēng)花雪月的事
發(fā)布時(shí)間:2016-10-27 來源:海螺創(chuàng)業(yè)

??? 作為本年度PPP領(lǐng)域的“奧斯卡”,各界翹首企盼的第三批PPP示范性項(xiàng)目終于公布。自打財(cái)政部有意推出第三批PPP示范項(xiàng)目伊始,其就受到各界的廣泛關(guān)注,現(xiàn)在終于塵埃落地。

??? 作為第三批PPP示范項(xiàng)目的評審專家,本人非常榮幸的參與了此次評審的全過程。評審結(jié)果公布了,現(xiàn)在終于有機(jī)會和大家講一講此次評審的故事了。

??? 第一、專業(yè)的人,做專業(yè)的事。

??? 此次評審在遠(yuǎn)離鬧市的北京門頭溝龍泉賓館進(jìn)行,五十多位評審專家同時(shí)在此封閉,連續(xù)作戰(zhàn)五天。

??? 此次評審專家通過抽簽產(chǎn)生、部委推薦相結(jié)合的方式產(chǎn)生,分別來自研究機(jī)構(gòu)、政府部門、金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資人、咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等相關(guān)機(jī)構(gòu)。如果說此次評審是一次業(yè)內(nèi)PPP大咖們的“華山論劍”,一點(diǎn)都不為過。PPP倡導(dǎo)的“專業(yè)的人,干專業(yè)的事”,在這里體現(xiàn)的非常充分。

??? 接近1,100個(gè)參評項(xiàng)目按照不同的行業(yè)領(lǐng)域劃分為八組,進(jìn)而根據(jù)評審專家的專業(yè)背景,結(jié)合每組的PPP項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn),對評審專家對應(yīng)分組。每組七名專家的專業(yè)背景基本上覆蓋了財(cái)務(wù)、法律、相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域,確保評審過程涉及的不同領(lǐng)域的問題都有專家能夠覆蓋,可謂360度無死角。

??? 為提高評審效率和保密性,此次評審?fù)耆窃赑PP綜合管理平臺上進(jìn)行的,所有參評的PPP項(xiàng)目資料都以PDF格式存儲,通過PPP項(xiàng)目綜合管理系統(tǒng)的后臺開放給評審專家。每組的專家在評審系統(tǒng)中只能看到自己這組的PPP項(xiàng)目資料。為保密性要求,財(cái)政部為每位評審專家都準(zhǔn)備了一個(gè)專門的UKEY,這是登陸評審系統(tǒng)的唯一工具。UKEY只能在評審現(xiàn)場使用,離場時(shí)UKEY要?dú)w還給財(cái)政部的工作人員保管。在評審過程中,每個(gè)專家的手機(jī)都必須上交。這秘密工作的范兒,著實(shí)有點(diǎn)激動人心。

??? 本次評審也通過評審系統(tǒng)設(shè)置了精密的專家回避機(jī)制。如果專家所在的小組,遇到了自己所在機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)、自己作為評審專家參與過的項(xiàng)目等存在利益沖突的情況,專家要主動申請回避?;乇芎螅擁?xiàng)目的資料就從該專家的評審系統(tǒng)中消失,專家也不能對這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行打分。

??? 除了回避利益相關(guān)的項(xiàng)目,也需避免人情評審,紀(jì)律天天講,財(cái)政部PPP中心的同事們不但非常貼心的全程陪(監(jiān))同(督),還組織了頻率堪稱纏綿的會議室慰(巡)問(邏)。此次評審特別邀請了住建部、工信部等相關(guān)部委派員擔(dān)任此次評審的觀察員,力求以公正透明的評審,評出真正能領(lǐng)全國風(fēng)氣之先的示范項(xiàng)目的努力,有目共睹。

??? 在簡短的評審工作會議結(jié)束后,各位專家分頭找到本組的小伙伴后,大家就立即就開展工作。我所在的綜合開發(fā)組,包括了園區(qū)開發(fā)、智慧城市等項(xiàng)目144個(gè)。時(shí)間緊,任務(wù)重,要求高,責(zé)任大,這是我在PPP綜合信息平臺上進(jìn)入示范性項(xiàng)目評審系統(tǒng)后的第一感覺。直覺果然是準(zhǔn)的。

??? 接下來的幾天果然是加班加點(diǎn),點(diǎn)燈熬油,晚上到十一二點(diǎn)是家常便飯。每個(gè)項(xiàng)目都包括了很多資料,光看完就需要不少時(shí)間,還要看出優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn),創(chuàng)新和貓膩,談何容易。飯桌上,飯后散步時(shí),大家談話的焦點(diǎn)都是項(xiàng)目上的疑難問題,見面大家問候的大部分是“進(jìn)度怎么樣了?”。原本龍泉賓館周圍據(jù)說還小有景致,可惜實(shí)在是沒有閑暇心情去欣賞了。腦袋全部被裝滿,身體好像被掏空。

??? 這是一項(xiàng)單調(diào)的工作,一項(xiàng)高強(qiáng)度的工作,一項(xiàng)緊密合作的工作,早就習(xí)慣指揮作戰(zhàn)的專家,自己投身拉練肉搏,不能不說是段難忘的經(jīng)歷,彼此之間找到了一起“抗過槍”的親密感覺。

??? 第二、管中窺豹,可略見一斑。

??? 此次評審分為定性評價(jià)和定量評價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)。定性評價(jià)就是資格賽,定量評價(jià)是決賽。定性評價(jià)和定量評價(jià)的打分標(biāo)準(zhǔn)在財(cái)政部的通知當(dāng)中都已經(jīng)列明。各項(xiàng)目的打分情況已經(jīng)公布,在此不做贅述。通過這次有史以來最大規(guī)模的PPP項(xiàng)目大閱兵,以及與其他專家的交流,有這么一些現(xiàn)象值得大家關(guān)注:

??? 1.“套路”越來越深。在定性評價(jià)環(huán)節(jié),仍然有不少的項(xiàng)目沒有通過“資格賽”。像我所在的綜合開發(fā)組144個(gè)項(xiàng)目中,印象中有39個(gè)項(xiàng)目沒有通過定性評價(jià)。究其原因,有的項(xiàng)目是資料準(zhǔn)備不充分;有的項(xiàng)目領(lǐng)域不適合做PPP;有的項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)違背了PPP的基本原則,比如,明股實(shí)債、固定回報(bào)、回購安排;有的項(xiàng)目是主體不適格,比如政府部門的實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會投資人是當(dāng)?shù)氐钠脚_公司,等等。大家的普遍感覺是,以往簡單粗暴式的不符合財(cái)政部的PPP操作要求的項(xiàng)目已是極罕見,但通過咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的包裝,很多問題被隱藏起來,評審專家如沒有火眼金睛,恐怕還真識不破這些個(gè)套路。

??? 2.符合二八定律。按照財(cái)政部事先公布的打分標(biāo)準(zhǔn),在文件規(guī)范性、實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力評價(jià)方面共有六十分,從打分分?jǐn)?shù)分布基本符合二八定律。文件完整、形式清晰、方案內(nèi)容完整、論證合理的項(xiàng)目仍然是少數(shù)。多數(shù)項(xiàng)目在形式上過關(guān),表面功夫做的尚可,但在體現(xiàn)真功夫的項(xiàng)目分析、論證上,拿高分并不容易,比如,實(shí)施方案缺乏針對性、績效考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置空洞、財(cái)務(wù)測算取值不合理、物有所值論證流于形式。因此,即便是進(jìn)入了此次的示范性項(xiàng)目名單,有可能依然是任重道遠(yuǎn),需要上下求索。

??? 3.打分事項(xiàng)和權(quán)重有待進(jìn)一步思考。此次評審的打分一個(gè)重點(diǎn)是在項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度方面,包括是否項(xiàng)目簽約、是否引進(jìn)了民營資本,因?yàn)轫?xiàng)目推進(jìn)階段不同,不少示范推廣價(jià)值不高的項(xiàng)目反而可能在這個(gè)方面得分較高,“輸在起跑線”。有的質(zhì)量不錯的項(xiàng)目因?yàn)轫?xiàng)目階段較為前期,分?jǐn)?shù)卻打不高。這不得不說是一個(gè)遺憾。即便如此,就每組的好項(xiàng)目而言,大家都是基本有共識的,可謂是英雄所見略同。

??? 4.推進(jìn)PPP尚有不少技術(shù)性問題需要厘清。此次評審發(fā)現(xiàn)了一些PPP實(shí)踐中大量存在但是又缺乏共識的一些共性問題,需要各部門形成合力,進(jìn)一步明晰。實(shí)際上,這在第三批PPP示范性項(xiàng)目的發(fā)布通知中和之前財(cái)政部最近發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》中有體現(xiàn)。大家一定要且行且珍惜。

??? 5.咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)能力要進(jìn)一步提高。因?yàn)镻PP的綜合性,需要法律、財(cái)務(wù)、相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識。從項(xiàng)目的普遍感覺上看,咨詢機(jī)構(gòu)在實(shí)施方案、財(cái)政承受能力評價(jià)、物有所值評價(jià)等政府內(nèi)部文件上下的功夫不少,但是在真正約束政府和社會資本方的法律文件上功力不夠。如果前期的成果不能夠反映在法律文件中,豈不是前功盡棄?或者本身就是想“明修棧道,暗度陳倉”?

??? 6.成績斐然,亦任重道遠(yuǎn)。作為一名在PPP領(lǐng)域從業(yè)十幾年的專業(yè)法律人士,我深刻感到了此輪PPP的大力推廣對中國經(jīng)濟(jì)、社會帶來的沖擊,以及它可能產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。我們必須承認(rèn),無論這輪PPP發(fā)展的最終結(jié)局如何,它都會在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、公共管理改革、推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史上留下濃墨重彩的一筆。總體而言,此次第三批示范項(xiàng)目的參評項(xiàng)目地區(qū)分布廣泛,行業(yè)領(lǐng)域多,代表性較強(qiáng)。此次評審的結(jié)果,基本上能夠反映目前中國PPP發(fā)展的現(xiàn)狀,為進(jìn)一步規(guī)范推廣PPP,提高PPP的實(shí)施質(zhì)量,積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

??? 熟悉PPP人都知道,PPP其實(shí)是個(gè)“許三多”:

??? 1.涉及到的利益相關(guān)方多,政府、投資人、金融機(jī)構(gòu)、工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營商、咨詢機(jī)構(gòu)……。

??? 2.PPP涉及到的專業(yè)領(lǐng)域多,工程技術(shù)、設(shè)備工藝、工程管理、運(yùn)營能力、金融產(chǎn)品、財(cái)務(wù)測算、稅費(fèi)安排、土地供應(yīng)、合同編制、政府采購……。

??? 3.PPP涉及到的主管部門多,國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、交通部、住建部、環(huán)保部、水利、農(nóng)業(yè)部、科技部、能源總局……。

??? 顯而易見,PPP是一個(gè)復(fù)雜的事兒。健康持續(xù)的發(fā)展PPP,必然要求PPP的各方取得共識,建立統(tǒng)一的概念體系和操作流程。財(cái)政部會同相關(guān)部委,在過去的三年里,為推廣PPP投入了大量的精力,出臺了不少高質(zhì)量的政策文件、操作指南、合同指南,為參與PPP的各方建立了基本的行動框架。

??? 財(cái)政部迄今為止開展了三批PPP示范項(xiàng)目評審,從第一批的30個(gè),第二批的200多個(gè),到第三批的500多個(gè),規(guī)模日益擴(kuò)大。示范項(xiàng)目是對PPP項(xiàng)目參與各方的一次考試,借此可以了解PPP的實(shí)踐情況,發(fā)現(xiàn)實(shí)務(wù)當(dāng)中的問題,查漏補(bǔ)缺?!凹埳系脕斫K覺淺,絕知此事要躬行”。不得不說,PPP示范項(xiàng)目對于推廣PPP起到了非常重要的作用。通過PPP示范項(xiàng)目的評審,產(chǎn)生了一大批被廣受關(guān)注的項(xiàng)目,成為典范和大家學(xué)習(xí)的榜樣。

??? 具體來說,考慮到PPP項(xiàng)目的千差萬別,項(xiàng)目邊界條件各不相同,在一些相對成熟PPP項(xiàng)目上,考驗(yàn)的是政府、咨詢機(jī)構(gòu)落地實(shí)施的執(zhí)行力,照貓畫虎,PPP示范項(xiàng)目就是現(xiàn)成的榜樣。在其他一些新穎的,或者復(fù)雜程度較高的PPP項(xiàng)目上,考驗(yàn)的是政府、咨詢機(jī)構(gòu)方案設(shè)計(jì)的想象力,能夠結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn),設(shè)計(jì)出符合PPP本質(zhì)屬性的合理項(xiàng)目方案,PPP示范項(xiàng)目則為此提供了豐富的思路源泉。

??? PPP示范項(xiàng)目評審,絕不是一場風(fēng)花雪月的事。在第三批PPP示范項(xiàng)目評審的基礎(chǔ)上,希望中國的PPP事業(yè)能夠百尺竿頭,更進(jìn)一步。